Federalismo na encruzilhada.

Fátima Gondim (*)

A descentralização fiscal tornou-se uma tendência crescente em todo o mundo ao longo das duas últimas décadas.

O Brasil alterna desde a Constituição Republicana, em 1891, períodos de “maior ou menor centralização fiscal” basicamente em função do que estabelece a carta magna em termos de competência tributária (principal e residual), regras de incidência, formas de cobrança e repartição de receitas.

No alinhamento federativo de 88, as relações entre os diversos níveis de governo foram desenhadas, especialmente as financeiras, de modo a permitir maior espaço de atuação da política econômica, sob o pretexto da busca da eficiência na prestação de serviços públicos, com o argumento de que isso levaria a uma melhoria na área social.

Para avaliarmos os resultados do novo alinhamento federativo instituído em 88, devemos observar atentamente os traços peculiares que caracterizam o arranjo institucional de operação das relações financeiras intergovernamentais.

A natureza democrática imprimiu ao nosso federalismo a característica sui generis de ser em potencial, por um lado, antagônica e concorrencial, e de outro lado, solidária e cooperativa. Isto porque, além das profundas disparidades regionais, em tese os Estados mais relevantes do ponto de vista econômico-político podem ser comandados por governadores de partidos de oposição ao governo federal, o que concretamente enseja essa dualidade de um antagonismo potencial.

A descentralização projetada no sistema fiscal não está apoiada em política pública e econômica gerida pelo governo federal. As autoridades do governo central não dispõem de condições institucionais capazes de alterar as principais relações intergovernamentais. As unidades federadas que mais condições apresentam de se beneficiar dessa autonomia transferem aos demais os efeitos negativos de seu elevado conforto, agravando ainda mais os desequilíbrios estruturais. Não tendo o governo federal a capacidade de fazer uma coordenação federativa para compatibilizar a autonomia com a cooperação, fica comprometido o “arranjo federativo”.

Como se sabe, a opção brasileira pela descentralização fiscal faz parte das mudanças relacionadas ao processo de democratização do país, e foi incorporada pelos Constituintes de 88, após 20 anos de ditadura militar.

Em relação às Constituições anteriores, esta foi a que efetivamente avançou na descentralização fiscal, sobretudo na área tributária, permitindo-se aos estados e municípios legislar sobre os tributos de sua competência.

Para os constituintes isto não era suficiente para fortalecer os governos estaduais e municipais, especialmente os de regiões menos desenvolvidas. Era necessário o esvaziamento fiscal e financeiro do governo central e para tanto foram alterados o regime de partilhas e transferências de recursos, como forma de alavancar financeiramente os governos estaduais e locais, fortalecendo uma maior descentralização política.

O pacto federativo brasileiro tem como ponto de partida o sistema tributário desenhado na Constituição, cujas competências exclusivas são discriminadas para cada esfera de governo.

O mais poderoso e importante dos tributos indiretos encontra-se designado aos governos subnacionais. O imposto sobre circulação de mercadorias foi atribuído aos Estados. O imposto sobre serviços delegado aos Municípios. O texto constitucional foi mais longe ainda, ao detalhar normas para cobrança, como afiançando a autonomia federada.

Na repartição tributária ocorreu processo idêntico. Foram constitucionalizados os percentuais da partilha, as limitações para direcionamento ou uso, e mesmo certos critérios de rateio.

É interessante observar que no tocante às responsabilidades e despesas a situação é curiosa. Há divisão intergovernamental de atribuições, embora haja superposição de tarefas. Atribui-se tal ocorrência, ao profundo abismo entre as realidades regionais, refletido inclusive nas administrações públicas estaduais e municipais.

Embora não haja um arranjo institucional explícito para o gasto público, este vem sendo descentralizado, mas não de forma tão inatacável quanto o tributário.

O Constituinte assegurou a Estados e Municípios ampla autonomia para cobrar, arrecadar e executar suas despesas, com seus orçamentos e prestações de contas aprovadas por Legislativos próprios. Não dependem, portanto, de anuência do governo federal. As exceções são as transferências voluntárias ou empréstimos vinculados à instância federal, de montante inferior aos repasses obrigatórios.

Os governos subnacionais gozam de maior margem de manobra vinculada aos repasses federais voltados ao ensino fundamental e à saúde pública, na forma de transferências globais (“block grants”), destinadas a programas específicos substitutivos de uma insuficiente repartição do bolo das receitas disponíveis.

Esses são alguns traços institucionais que qualificam o sistema fiscal brasileiro, enquanto experiência ímpar comparado às grandes economias em processo de desenvolvimento.

Os esquemas fiscais e financeiros intergovernamentais podem e devem ser reavaliados e melhorados de forma a permitir que o marco institucional absorva mudanças que propiciem uma efetiva articulação federativa. Dito de outra forma, para a adequada funcionalidade das relações intergovernamentais é necessário que a gestão fiscal e financeira intergovernamental, sem perder de vista a qualidade e equidade na prestação de serviços social, não ignore o peso que teve a grande desvalorização da moeda em 1999 sobre a dívida pública e seu financiamento.

O federalismo brasileiro depois de 120 anos chegou à encruzilhada da maturidade. Espera-se que seja concluído o quanto antes as alternativas para reduzir o grau de vinculação de receitas, sobretudo diante do quadro de desamparo dos complexos sanitários e educacionais, por exemplo. O sonho federativo proposto em 88, no entanto, não se realizará se não for recuperada a articulação e cooperação institucional entre os três níveis de governo, capaz de combinar o desenvolvimento esperado com a desconcentração social, pessoal e regional, tanto da renda quanto da riqueza disponível.

(*) Auditora-Fiscal da Receita Federal do Brasil

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