Eficiência na educação

Cezar Miola*

Desde 1934 as Constituições brasileiras previram a reserva de recursos específicos para a educação (as exceções foram as Cartas de 1937 e 1967, sendo que a EC nº 1/1969 restabeleceu a vinculação). E a atual assim dispõe: “A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino” (art. 212). Já o Estado do Rio Grande do Sul foi além, tratando de contemplar na sua Lei Fundamental o que seria um compromisso maior: 35%, iniciativa seguida por muitos de seus Municípios.

Passados mais de 70 anos de vinculações, vamos à realidade: segundo o IBGE, em 2007 era de 10% a taxa de analfabetismo da população com 15 anos ou mais de idade, o que representa mais de 14 milhões de analfabetos no País, havendo Estados onde cerca de um quarto dos habitantes não sabe ler e nem escrever. No mesmo ano, 21,6% dos brasileiros daquela mesma faixa etária eram “analfabetos funcionais”. E, por certo, o quadro seria ainda mais desolador não fossem recentes programas governamentais de alfabetização e, sobretudo, o advento do Fundef e do Fundeb, os quais vieram trazer mais racionalidade e efetividade às mencionadas determinações constitucionais.

E o que se dizer, então, da educação infantil? Dados recentes indicam que, em 2009, para um total de mais de 6.600.000 crianças na faixa de 4 e 5 anos, 1.717.000 não estão na pré-escola. E na faixa de zero a 3 anos o quadro é gravíssimo: são 12.419.000 pequeninos e apenas 15,38% desse total são atendidos em creches. Para melhor se compreender o cenário: para 2011 o Plano Nacional de Educação (Lei Federal 10.172/2001) estabeleceu a meta de atendimento de 50% da população de zero a três anos na educação infantil (o que já não é um propósito tão ousado assim…). E para isso seria necessário criar-se quase 4.300.000 vagas em creches no prazo de dois anos (o que representa muito mais que o dobro da oferta atual).

Não bastasse esse cenário, seria fácil perceber que não é suficiente a imposição de parâmetros lineares de investimentos às diferentes unidades da federação, com suas distintas realidades econômicas e sociais. Ainda acerca dos referidos percentuais, não se conhecem quais os fundamentos (se é que existem) a embasar as faixas únicas e uniformes para, por exemplo, todos os Estados e Municípios.

Em se tratando de um tema em relação ao qual não faltam ricos estudos e propostas técnica e cientificamente sustentadas, estas considerações poderão parecer reducionistas, limitadas a “meros números”, cifras, que estariam a simplificar o que, em verdade, é muito complexo. E de fato seria equivocado pensar que se pode resolver os diferentes conflitos nas relações, a violência no “entre muros” das escolas, a omissão de muitas famílias, o crescente desapreço aos princípios e valores, a dificuldade de se lidar com as diferenças e limitações, a falta de compromisso ou o baixo desempenho de certos educadores, a constatada “falta de interesse” de tantos alunos – sobretudo no ensino médio –, que leva à evasão, os déficits de aprendizagem e tantos outros problemas unicamente com aportes de verbas e modernos métodos de gestão.

Todavia, concordando-se ou não, muitas ações que precisam ser concretizadas passam mesmo por uma base consistente de financiamento. Com isso, ao lado dos diagnósticos precisos e do trabalho dos diferentes especialistas, há também espaço – e necessidade – de se discutir, dentre outros aspectos, como se vai cuidar do custeio do sistema e, assim, de investimentos na formação e qualificação de professores e dirigentes escolares e na sua justa remuneração, além de instalações e equipamentos adequados, em ambientes seguros e sadios.

Pode-se sustentar que as vinculações aqui mencionadas estariam a indicar uma espécie de “pacto com a educação”. Contudo, se não materializadas em projetos e ações abrangentes e qualificadas, elas pouco representam; ao contrário, podem apenas alimentar estatísticas ilusórias.

Por isso, o que foi tido como bom ou adequado nesse campo já não mais satisfaz. Melhores resultados passam por novas formas de gestão, avaliação e controle das prestações públicas respectivas. Significa abandonar “zonas de conforto” em busca da qualidade, trocando percentuais que muitas vezes permitem enganos nos relatórios e balanços por números “vivos”, capazes de se traduzirem, sim, em profissionais dignamente remunerados, em condições materiais plenas e, sobretudo, em competências desenvolvidas, formando cidadãos e profissionais.

Mas eis que surge no Texto Constitucional pelo menos uma “sinalização” nesse sentido. É que a Emenda nº 59, de 11-11-2009, vem dispor que, no âmbito do Plano Nacional de Educação deverá haver o “estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em educação como proporção do produto interno bruto” (art. 214, inc. VI).

Aliás, essa EC, além de contemplar a gradual extinção da incidência da Desvinculação de Recursos da União (o que – calcula‑se – vai carrear mais de 7 bilhões à educação já a partir de 2010), torna obrigatória a prestação do ensino básico gratuito dos 4 aos 17 anos. É mais um importante compromisso, cuja implementação deve ser cobrada pelos órgãos de controle e pela sociedade. 

Entretanto, enquanto melhor solução não encontrarmos, sob nenhuma hipótese se deve mutilar ou acabar com essas vinculações. Se elas não representam o ideal, inegavelmente são ainda fundamentais para se direcionarem investimentos mínimos à educação (e também à saúde).

Por outro lado, vale lembrar as impropriedades, as demasias e até os absurdos praticados no alegado intuito de se “cumprir com os percentuais previstos na Constituição”, os “malabarismos” encontrados em muitos processos de contas e as discussões não raro estéreis, quando, no essencial, esse incluir/excluir pouco ajuda a resolver os reais problemas da educação.

Assim é que os Tribunais de Contas tantas vezes identificam despesas verdadeiramente desnecessárias e até desprovidas de finalidade pública sendo classificadas como de “manutenção e desenvolvimento do ensino”. O mesmo se diga com relação a dispêndios que só por invulgar engenhosidade poderiam ser considerados como tal. Isso para não se falar nas despesas com inativos, inseridas nessa “contabilidade criativa”.

A propósito, o tratamento digno e as garantias que devem ser asseguradas aos aposentados não podem, por evidente, absorver “recursos da educação”, os quais, assim empregados, farão falta à própria educação. A questão, aqui, é de natureza previdenciária, devendo ser tratada sob essa perspectiva. E se, como alegam alguns, seria inviável atender às vinculações sem a inserção dos aposentados, teremos outra demonstração do empirismo do critério e da sua pouca valia para os fins que se pretende, apenas confirmando um “faz-de-conta”.

Mas é preciso reconhecer: pelo menos parte dessas ocorrências só se tem perpetuado por contar com o olhar benevolente de alguns daqueles que devem exercer severo controle a respeito (caso de membros de conselhos, controles internos, Legislativos, Tribunais de Contas, Ministério Público e outros).

Em verdade, particularmente os Tribunais de Contas devem se dedicar a exigir que tais dispositivos alcancem real efetividade, promovendo auditorias abrangentes e conclusivas com foco na gestão dos respectivos recursos, incluindo todos os processos, desde os custos até os resultados obtidos em cada programa. A concretização dos direitos e garantias fundamentais passa pela qualificada, dinâmica e eficaz atuação dessas instituições. E no tocante à educação, esse papel é ainda mais relevante.

Não há dúvida que estamos longe do ideal. Destinar 18%, 25% ou 35% “do orçamento” à educação pode dizer muito e pouco representar. É necessário, pois, que sejam providenciados estudos e encaminhadas discussões entre as diferentes representações da sociedade e agentes públicos de todos os entes federados, a fim de se modificar o texto constitucional nessa matéria, tarefa esta já então afeta ao Congresso Brasileiro.

Precisamos lançar um novo olhar sobre as equações da educação. E o caminho a ser trilhado na busca da efetividade passa pelo claro entendimento de que todo índice deve ser analisado de acordo com a realidade na qual se insere. Vejamos, por exemplo, o caso da taxa bruta de investimento em relação ao PIB: poderíamos dizer que esse mesmo investimento em educação realizado no Burundi (5,2%) é equiparável ao gasto dos Estados Unidos (5,3% do PIB)? E a Etiópia, com 6% do PIB nessa área, aplica mais que a Coreia do Sul (4,61%) e que o Brasil (4,1%)? A análise isolada de um indicador relativo certamente não nos permite inferir a representatividade do nível do gasto na conjuntura em que o mesmo se insere. É preciso mais.

Nesse quadro, o realmente significativo, em cada caso, em cada Município, em cada Estado, é identificar as necessidades a serem atendidas e as ações necessárias para se alcançarem indicadores de desempenho compatíveis com padrões de qualidade reconhecidos – o que, até no senso comum, é tido como “escola de qualidade”. Assim, a avaliação dos resultados obtidos pelo sistema educacional poderia contemplar índices diretamente relacionados à infância e à educação associados a um conjunto de indicadores sociais de mais amplo espectro. Dessa forma, avaliaríamos a efetividade e a eficácia da escola e, ao mesmo tempo, o impacto sócio-econômico de sua inserção na comunidade, ou seja, a criação de valor público pelo sistema educacional. Apenas para ilustrar, poderia ser tomado como referência (das muitas possíveis) o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica – IDEB. E, a partir de um diagnóstico preciso e de um planejamento estratégico, implementarem-se ações, controles, medições e avaliações permanentes.

Com isso, como outro notável reflexo dessa atuação pautada por indicadores idôneos e transparentes, teríamos também mais um instrumento de combate ao desperdício e à corrupção. O dinheiro que se evade pelos ralos da má gestão ou da fraude inevitavelmente vai comprometer o atingimento dos objetivos determinados.

Já convivemos o bastante com esse modelo e é a oportunidade e a hora de aprimorá-lo, a fim de se tratar a matéria sob outra perspectiva. Vale dizer: investimentos qualificados em conformidade com as demandas específicas. Tomando emprestado o discurso do Presidente Obama, “o mundo mudou, e precisamos mudar com ele”. Aliás, muito antes Lincoln já dissera: “os dogmas do passado tranquilo são inadequados para o turbulento presente… nós devemos pensar novo, e agir novo. Nós devemos libertar a nós mesmos, e então iremos salvar nosso país”. É a visão do estadista, que se almeja dos nossos legisladores e governantes.

 (*)   Conselheiro do TCE/RS.

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